Predmet Kolin (C-652/22): Kratka analiza

Nedavna odluka Suda EU u predmetu Kolin (C-652/22) izazvala je snažan interes i potaknula živahnu debatu u javnonabavnoj zajednici, budući da je na presedanski način redefinirala ranija shvaćanja o kompleksnim pitanjima u vezi sa sudjelovanjem ponuditelja iz neobuhvaćenih trećih država (za potrebe ovog teksta radi se o državama koje nisu članice EU, a koje nisu s EU uredile svoje odnose u vezi s pristupom tržištima javne nabave) na tržištu EU javne nabave, osobito u vezi s dostupnošću pravne zaštite za takve ponuditelje.

• Predmet je izvorno proizašao iz postupka javne nabave provedenog u Hrvatskoj od strane naručitelja HŽ Infrastruktura d.o.o., državne kompanije odgovorne za održavanje i izgradnju željezničke infrastrukture. Naručitelj je odabrao ponudu konzorcija s poslovnim nastanom u EU, što je osporio drugi ponuditelj, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ, kompanija iz Turske, tvrdeći da je povrijeđeno načelo jednakog tretmana i da naručitelj nije smio prihvatiti naknadne izmjene referenci i popisa radova kojima se dokazivala tehnička i stručna sposobnost odabranog ponuditelja.
• Po pravnim lijekovima ponuditelja Kolin, predmet je završio pred Visokim upravnim sudom RH, koji je Sudu EU uputio više prethodnih pitanja radi tumačenja prava EU, a u vezi s člancima 36. i 76. Direktive 2014/25. Visoki upravni sud u bitnome je tražio tumačenje smije li naručitelj uzeti u obzir dokumente koje je ponuditelj dostavio nakon proteka roka za predaju ponuda, a koji dokumenti nisu bili uključeni u izvornu ponudu i kojima se dokazuju okolnosti koje nisu bile naznačene u izvornoj ponudi.
• Odlukom od 22. listopada 2024. Sud EU odlučio je slijediti mišljenje nezavisnog odvjetnika Collinsa iz ožujka 2024. te je odbacio zahtjev Visokog upravnog suda za rješavanjem prethodnih pitanja kao nedopušten.

Sud EU utemeljio je svoju odluku na dva izrazito važna shvaćanja:

• Prvo shvaćanje Suda EU jest da se ponuditelji iz neobuhvaćenih trećih država ne mogu pozivati na odredbe EU javnonabavnih direktiva kada koriste sredstva pravne zaštite protiv odluka i postupanja naručitelja. U tom dijelu Sud EU se fokusirao na analizu odredbe čl. 43. Direktive 2014/25, navevši da se načelo jednakog tretmana primjenjuje samo na ponuditelje iz EU i trećih država koje jesu uredile javnonabavne odnose s EU, a da se ponuditelji iz trećih neobuhvaćenih država na njega ne mogu pozivati.
• Drugo važno shvaćanje koje je Sud EU izrazio u predmetu Kolin svodi se na izričit stav da pitanje sudjelovanja ponuditelja iz trećih zemalja na javnonabavnom tržištu EU ulazi u pitanje zajedničke trgovinske politike te da time potpada pod isključivu nadležnost EU, uslijed čega države članice nisu ovlaštene nacionalnim pravom pojedinačno i neovisno o EU institucijama uređivati ta pitanja na općem nivou.

Odluka predstavlja značajan zaokret, koji naznačuje budući restriktivniji stav EU institucija prema ponuditeljima izvan EU i naglašava mogućnost jačanja daljnjih protekcionističkih mjera unutar javnonabavne komponente jedinstvenog unutarnjeg tržišta. Osim toga, ovakva odluka mogla bi u kratkome roku izazvati značajne poremećaje na tržištu javne nabave, osobito u pogledu nabave građevinskih radova za velike infrastrukturne projekte, budući da je u tom sektoru posljednjih godina zamjetna snažna prisutnost gospodarskih subjekata iz trećih neobuhvaćenih država.

Iako se dojmovi još uvijek nisu slegnuli te se odluka Suda EU i dalje intenzivno analizira, zasad se čini opravdanim iznijeti sljedeće preliminarne zaključke:

Ponuditeljima iz trećih neobuhvaćenih zemalja na općoj razini i dalje nije zabranjeno sudjelovati u EU postupcima javne nabave

Sudjelovanje će ubuduće ovisiti o naručiteljima, koji od slučaja do slučaja trebaju odlučiti žele li ga dopustiti i pod kojim uvjetima, ili će takve ponuditelje isključiti. No, kada im sudjelovanje u postupcima javne nabave i bude dopušteno od strane naručitelja, ponuditelji iz trećih neobuhvaćenih država imat će suženu mogućnost korištenja sredstava pravne zaštite, jer se neće moći pozivati na odredbe EU javnonabavnih direktiva.

Nakon odluke Kolin, razina pravne nesigurnosti za ponuditelje iz trećih neobuhvaćenih država je porasla

Iz odluke u predmetu Kolin zasad nije sasvim jasno jesu li ponuditelji iz trećih neobuhvaćenih država sasvim lišeni mogućnosti da se u svojim pravnim lijekovima pozivaju na odredbe EU prava. Dijelovi odluke definitivno daju naslutiti takav zaključak, no Sud EU kao da je glede toga djelomično odstupio kada je (t. 66) naveo da je moguće zamisliti da načini postupanja prema takvim subjektima moraju biti u skladu s određenim zahtjevima, kao što su to zahtjevi transparentnosti ili proporcionalnosti, a radi se o konceptima (transparentnosti i proporcionalnosti) koji su također razvijeni u okviru prava EU. Za ovo će pitanje definitivno biti potrebna daljnja pojašnjenja u budućoj praksi Suda EU. Prva pojašnjenja možda će doći već u predstojećoj odluci Suda EU u predmetu QINGDAO SIFANG (C-266/22).

Državama članicama značajno je ograničena mogućnost reguliranja sudjelovanja gospodarskih subjekata iz trećih neobuhvaćenih država nacionalnim zakonodavstvom

Sud EU ostavio je otvorenom načelnu mogućnost primjene nacionalnog prava na ponuditelje iz trećih obuhvaćenih država, a isključio primjenu EU prava javne nabave u korist takvih ponuditelja. No, Sud EU istovremeno je naveo da u pogledu javne nabave postoji isključiva nadležnost EU, iz čega proizlazi da države članice ne bi bile ovlaštene donijeti „paralelno“ nacionalno zakonodavstvo o javnoj nabavi za situacije kada njihovi naručitelji dopuste sudjelovanje ponuditeljima iz trećih neobuhvaćenih država (jer bi time zadirale u isključivu nadležnost EU). Zbog toga se čini da će se ponuditelji iz trećih neobuhvaćenih država ubuduće u svojim pravnim lijekovima moći pozivati samo na opće koncepte i institute nacionalnog prava, koji se općenito primjenjuju na sve pravne postupke (tipičan primjer bili bi žalbeni razlozi u vezi računskih pogrešaka, neobrazloženosti odluke, pogrešno utvrđenih činjenica itd.)

Nije sasvim jasno tko će se sve smatrati gospodarskim subjektom iz treće neobuhvaćene države u smislu predmeta Kolin

Sud EU u vezi ovog pitanja nije ponudio jasne smjernice. Nije sporno da su predmetom Kolin obuhvaćeni ponuditelji s poslovnim nastanom u trećim neobuhvaćenim državama. No, nije jasno hoće li odluka utjecati i na gospodarske subjekte s poslovnim nastanom u EU, ali koji su pod kontrolom gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom izvan EU. Osim toga, nije jasno kako će se tretirati konzorciji u kojima samo neki članovi dolaze izvan EU. Konačno, nije jasno hoće li se ponuditelji iz EU u svojim ponudama moći oslanjati na sposobnosti gospodarskih subjekata izvan EU.

Zasad se čini da odlukom Kolin nisu nastale nove obveze za naručitelje, kao niti nova prava za gospodarske subjekte s poslovnim nastanom u EU

Sud EU izričito je naveo da je na naručitelju je da procijeni treba li dopustiti sudjelovanje u postupku javne nabave gospodarskim subjektima iz treće zemlje i… treba li predvidjeti prilagodbu rezultata koji proizlazi iz usporedbe ponuda tih subjekata s ponudama drugih subjekata (t. 63). Citirani dio odluke neupitno jača poziciju naručitelja i priznaje im da sami od slučaja do slučaja imaju inicijativu o ovim pitanjima. Dakle, naručitelji mogu, ali ne moraju isključiti takve gospodarske subjekte ili predvidjeti prilagodbu rezultata. Zasad ništa ne sugerira da bi ovaj dio odluke Suda EU trebalo razumjeti kao novu obvezu naručitelja da ubuduće to uvijek moraju činiti. Zbog toga bi se moglo reći da gospodarski subjekti iz trećih neobuhvaćenih država de iure nemaju pravo na tretman kao gospodarski subjekti iz EU-a. Ipak, zasad se čini da naručitelji, ako to žele, i dalje mogu takve gospodarske subjekte de facto tretirati jednako kao i ponuditelje iz EU-a u svojim postupcima nabave (ako im dopuste sudjelovanje i ne predvide prilagodbu rezultata). Do razlike će doći tek ako gospodarski subjekt izvan EU-a pokuša koristiti sredstva pravne zaštite, kada će mu biti dopušteno pozivati se samo na opća pravila iz nacionalnoga pravnog poretka, a neće uživati zaštitu EU prava javne nabave. Pod pretpostavkom da ovo shvaćanje prevlada, niti gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u EU neće imati pravo osporavati postupanja i odluke naručitelja tvrdeći da je naručitelj bio obvezan isključiti ponuditelje iz trećih neobuhvaćenih država ili da je morao predvidjeti prilagodbu rezultata.